Administrativo

Abuso de poder

O abuso de poder é o gênero de ato ilícito praticado por agente público no exercício de suas funções, que excede os limites de sua competência legal ou desvia-se da finalidade pública. Configura-se como uma atuação estatal viciada, contrária aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade que regem a Administração Pública. Suas duas principais modalidades são o excesso de poder e o desvio de poder (ou de finalidade).

Fundamentação Legal

  • Constituição Federal – Art. 37, caput e § 4º (Princípios da Administração Pública e Improbidade Administrativa)
  • Lei nº 13.869/2019 (Lei de Abuso de Autoridade) – Define os crimes de abuso de autoridade.
  • Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) – Arts. 10 e 11 (Atos de improbidade que causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da administração).
  • Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) – Art. 2º (Critérios de legalidade e finalidade do ato administrativo).

Desenvolvimento Teórico

O abuso de poder é um dos vícios mais relevantes que podem invalidar um ato administrativo, representando uma atuação patológica do Estado. Ele ocorre quando a autoridade pública, embora atuando em nome do Estado, ultrapassa os limites que a lei lhe impõe, seja no que diz respeito à sua competência, seja quanto ao fim que o ato deveria alcançar. O conceito de abuso de poder é um gênero que se subdivide em duas espécies fundamentais:

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graph TD
    %% Nó Principal
    Root[Abuso de Poder]

    %% Camada de Definição e Consequência
    Natureza["Natureza:<br/>Vício do Ato Administrativo"]
    Status["Atuação Patológica<br/>do Estado"]
    Efeito["Consequência:<br/>Invalidação do Ato"]

    %% Camada do Mecanismo (Como ocorre)
    Mecanismo{"Como Ocorre?"}
    Acao["Autoridade ultrapassa<br/>os limites da Lei"]

    %% Camada das Espécies (Seja X, Seja Y)
    Vicio1["1. Vício de Competência<br/>(Excesso de Poder)"]
    Vicio2["2. Vício de Finalidade<br/>(Desvio de Poder)"]

    %% Relacionamentos
    Root --> Natureza
    Root --> Status
    Root --> Efeito
    
    Root --> Mecanismo
    Mecanismo --> Acao
    
    Acao --> Vicio1
    Acao --> Vicio2

    %% Estilização
    classDef root fill:#ffcdd2,stroke:#b71c1c,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef context fill:#e3f2fd,stroke:#1565c0,stroke-width:1px,color:#000;
    classDef action fill:#fff9c4,stroke:#fbc02d,stroke-width:1px,color:#000;

    class Root root;
    class Natureza,Status,Efeito,Vicio1,Vicio2 context;
    class Mecanismo,Acao action;

    linkStyle default stroke:#333,stroke-width:2px;

Requisitos e Modalidades

Para que se configure o abuso de poder, é necessária a presença de um agente público atuando no exercício de suas funções e um vício no ato praticado. Esse vício se manifesta de duas formas:

  1. Excesso de Poder: Ocorre quando o agente público atua fora do limite de sua competência legal. Ele faz o que a lei não lhe permite ou vai além do que ela autoriza. A incompetência pode ser em razão da matéria, da pessoa, do lugar ou da hierarquia.
    • Exemplo: Um fiscal de posturas municipais que, em vez de aplicar uma multa (sua atribuição), decide interditar um estabelecimento comercial, ato que seria de competência de outra autoridade.
  2. Desvio de Poder (ou Desvio de Finalidade): Nesta modalidade, o agente atua dentro dos limites de sua competência, mas o faz com um propósito diferente daquele previsto em lei. O ato é praticado visando a um fim privado, pessoal, ou mesmo um fim público diverso daquele para o qual a competência foi conferida. A finalidade do ato administrativo é sempre o interesse público, de modo que qualquer desvio invalida o ato.
    • Exemplo: Um chefe de repartição que remove um servidor subordinado, não por necessidade do serviço, mas por perseguição pessoal, utilizando um ato discricionário (remoção) para atingir um fim particular.
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graph TD
    %% Título e Requisitos
    Title[Configuração do Abuso de Poder]
    
    subgraph Requisitos [Requisitos Essenciais]
        Req1["1. Agente Público<br/>(No exercício da função)"]
        Req2["2. Vício no Ato<br/>(Defeito Jurídico)"]
    end

    %% Divisão das Modalidades
    Title --> Req1
    Title --> Req2
    Req2 --> Split{Modalidades do Vício}

    %% Ramo 1: Excesso de Poder
    Split -->|Vício de Competência| Excesso[Excesso de Poder]
    Excesso --> DefExc["O que é?<br/>Atuação fora do limite<br/>da competência legal"]
    DefExc --> DetalheExc["Tipos de Incompetência:<br/>Matéria, Pessoa, Lugar ou Hierarquia"]
    DetalheExc -.-> ExExc["Exemplo:<br/>Fiscal aplica interdição<br/>ao invés de multa<br/>(usurpação de função)"]

    %% Ramo 2: Desvio de Poder
    Split -->|Vício de Finalidade| Desvio[Desvio de Poder]
    Desvio --> DefDesv["O que é?<br/>Competência válida, mas<br/>propósito ilegal"]
    DefDesv --> DetalheDesv["Fim Almejado:<br/>Interesse Privado/Pessoal<br/>ou Público Diverso"]
    DetalheDesv -.-> ExDesv["Exemplo:<br/>Remoção de servidor<br/>por perseguição pessoal"]

    %% Estilização
    classDef main fill:#263238,stroke:#000,stroke-width:2px,color:#fff;
    classDef req fill:#eceff1,stroke:#455a64,stroke-width:1px,color:#000;
    classDef excesso fill:#ffecb3,stroke:#ff6f00,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef desvio fill:#e1bee7,stroke:#7b1fa2,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef example fill:#fff,stroke:#333,stroke-width:1px,stroke-dasharray: 5 5,color:#555;

    class Title main;
    class Req1,Req2,DetalheExc,DetalheDesv req;
    class Excesso,DefExc excesso;
    class Desvio,DefDesv desvio;
    class ExExc,ExDesv example;

    linkStyle default stroke:#333,stroke-width:2px;

Características Principais

Vício de Legalidade: O abuso de poder torna o ato administrativo ilegal e, portanto, passível de anulação pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração (autotutela).

Atinge Atos Discricionários e Vinculados: Embora seja mais comum em atos discricionários (onde o agente tem margem de escolha), o desvio de finalidade também pode ocorrer em atos vinculados, caso o motivo determinante do ato seja falso ou imoral.

Responsabilização do Agente: A prática de abuso de poder sujeita o agente público a tríplice responsabilização: administrativa (punição disciplinar), cível (reparação de danos, improbidade) e, a depender do caso, criminal (conforme a Lei de Abuso de Autoridade).

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graph TD
    %% Nó Central
    Main[Características Principais<br/>do Abuso de Poder]

    %% Ramificação 1: Aspecto Legal
    Main --> Legalidade["1. Vício de Legalidade"]
    Legalidade --> Consequencia["Consequência:<br/>Ilegalidade e Anulação"]
    Consequencia --> Controle["Quem anula?<br/>Poder Judiciário ou<br/>Administração (Autotutela)"]

    %% Ramificação 2: Alcance (Tipos de Atos)
    Main --> Alcance["2. Alcance do Vício"]
    Alcance --> Disc["Atos Discricionários<br/>(Ocorrência mais comum)"]
    Alcance --> Vinc["Atos Vinculados"]
    Vinc -.-> Condicao["Condição Específica:<br/>Motivo falso ou imoral"]

    %% Ramificação 3: Responsabilização
    Main --> Resp["3. Responsabilização<br/>do Agente"]
    Resp --> Triple{Tríplice<br/>Esfera}
    
    Triple --> Admin["Administrativa<br/>(Punição Disciplinar)"]
    Triple --> Civil["Cível<br/>(Reparação/Improbidade)"]
    Triple --> Crime["Criminal<br/>(Lei de Abuso de Autoridade)"]

    %% Estilização e Classes
    classDef root fill:#37474f,stroke:#102027,stroke-width:2px,color:#fff;
    classDef category fill:#90a4ae,stroke:#607d8b,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef detail fill:#eceff1,stroke:#b0bec5,stroke-width:1px,color:#000;
    classDef alert fill:#ffccbc,stroke:#ff5722,stroke-width:1px,stroke-dasharray: 5 5,color:#000;

    class Main root;
    class Legalidade,Alcance,Resp,Triple category;
    class Consequencia,Controle,Disc,Vinc,Admin,Civil,Crime detail;
    class Condicao alert;

    %% Configuração de Linhas
    linkStyle default stroke:#333,stroke-width:2px;

Procedimento de Controle

O ato praticado com abuso de poder pode ser controlado e invalidado por duas vias principais:

  1. Via Administrativa: A própria Administração Pública, ao constatar o vício, tem o poder-dever de anular seus próprios atos ilegais (Súmula 473 do STF).
  2. Via Judicial: Qualquer pessoa lesada ou o Ministério Público podem provocar o Poder Judiciário para que este anule o ato. Os instrumentos mais comuns são o Mandado de Segurança, a Ação Popular, a Ação Civil Pública ou uma Ação Anulatória comum.
%%{init: {'theme': 'base', 'themeVariables': { 'background': 'transparent'}}}%%
graph TD
    %% Nó Central
    Root[Procedimento de Controle<br/>do Abuso de Poder]

    %% Ramificação 1: Via Administrativa
    ViaAdmin["1. Via Administrativa"]
    AtorAdmin["Ator:<br/>Própria Administração Pública"]
    AcaoAdmin["Poder-Dever:<br/>Anular atos ilegais (Autotutela)"]
    BaseLegal["Base Legal:<br/>Súmula 473 do STF"]

    %% Ramificação 2: Via Judicial
    ViaJud["2. Via Judicial"]
    Gatilho["Provocação por:<br/>Pessoa Lesada ou Ministério Público"]
    
    subgraph Instrumentos [Instrumentos Processuais Comuns]
        MS[Mandado de Segurança]
        AP[Ação Popular]
        ACP[Ação Civil Pública]
        AA[Ação Anulatória]
    end

    %% Relacionamentos
    Root --> ViaAdmin
    Root --> ViaJud

    %% Fluxo Administrativo
    ViaAdmin --> AtorAdmin
    AtorAdmin --> AcaoAdmin
    AcaoAdmin -.-> BaseLegal

    %% Fluxo Judicial
    ViaJud --> Gatilho
    Gatilho --> Instrumentos
    
    %% Conexões do Subgraph para layout
    Gatilho --> MS
    Gatilho --> AP
    Gatilho --> ACP
    Gatilho --> AA

    %% Estilização
    classDef main fill:#37474f,stroke:#102027,stroke-width:2px,color:#fff;
    classDef pathAdmin fill:#e3f2fd,stroke:#1565c0,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef pathJud fill:#f3e5f5,stroke:#7b1fa2,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef legal fill:#fff9c4,stroke:#fbc02d,stroke-width:1px,stroke-dasharray: 5 5,color:#000;
    classDef tools fill:#ffffff,stroke:#333,stroke-width:1px,color:#000;

    class Root main;
    class ViaAdmin,AtorAdmin,AcaoAdmin pathAdmin;
    class ViaJud,Gatilho pathJud;
    class BaseLegal legal;
    class MS,AP,ACP,AA tools;

    linkStyle default stroke:#333,stroke-width:2px;

Observações Importantes

A Lei nº 13.869/2019 (Nova Lei de Abuso de Autoridade) exige, para a configuração do crime, que a conduta seja praticada com a finalidade específica de prejudicar outrem, beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou por mero capricho ou satisfação pessoal.

A prova do desvio de finalidade pode ser complexa, pois envolve a investigação da intenção do agente. Frequentemente, ela é demonstrada por meio de indícios e pela análise da inadequação entre o motivo apresentado e o resultado do ato.

%%{init: {'theme': 'base', 'themeVariables': { 'background': 'transparent'}}}%%
graph TD
    %% Nó Principal
    Root[Observações Importantes<br/>Abuso de Poder]

    %% RAMO 1: Aspecto Criminal (Lei 13.869/2019)
    Root --> Lei["Lei nº 13.869/2019<br/>(Nova Lei de Abuso de Autoridade)"]
    Lei --> Requisito{"Requisito<br/>Subjetivo"}
    Requisito --> Dolo["Dolo Específico<br/>(Finalidade Especial)"]
    
    %% Intenções Específicas
    Dolo --> Int1["1. Prejudicar outrem"]
    Dolo --> Int2["2. Beneficiar a si<br/>mesmo ou a terceiro"]
    Dolo --> Int3["3. Mero capricho ou<br/>satisfação pessoal"]

    %% RAMO 2: Aspecto Probatório (Desvio de Finalidade)
    Root --> Prova["Prova do<br/>Desvio de Finalidade"]
    Prova --> Desafio["Desafio:<br/>Investigação da Intenção"]
    Desafio --> Metodo{Como provar?}
    
    %% Meios de Prova
    Metodo --> Indicios["Por Indícios<br/>(Conjunto probatório)"]
    Metodo --> Analise["Análise de Inadequação:<br/>Motivo Alegado vs.<br/>Resultado do Ato"]

    %% Estilização
    classDef root fill:#212121,stroke:#000,stroke-width:2px,color:#fff;
    classDef lei fill:#ffcdd2,stroke:#c62828,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef prova fill:#bbdefb,stroke:#1565c0,stroke-width:2px,color:#000;
    classDef detail fill:#fff,stroke:#ccc,stroke-width:1px,color:#333;

    class Root root;
    class Lei,Requisito,Dolo,Int1,Int2,Int3 lei;
    class Prova,Desafio,Metodo,Indicios,Analise prova;
    
    %% Link Styling para contraste
    linkStyle default stroke:#333,stroke-width:2px;

Verbetes Relacionados

Fontes e Bibliografia

  • DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Forense, 2023.
  • MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores, 2022.
  • MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores, 2021.