Administrativo

Apossamento administrativo

O apossamento administrativo é o ato fático e ilícito pelo qual a Administração Pública toma posse efetiva de um bem privado, sem o consentimento do proprietário e sem seguir o procedimento legal obrigatório (como a desapropriação). Este ato gera a incorporação do bem ao domínio público (afetação). Como a devolução do bem se torna inviável, resta ao particular o direito de buscar uma indenização substitutiva, o que configura a chamada “desapropriação indireta”.

Fundamentação Legal

  • Constituição Federal
    • Art. 5º, XXIV (Garantia da propriedade e da justa e prévia indenização)
    • Art. 5º, LIV (Garantia do devido processo legal)
  • Decreto-Lei nº 3.365/1941 (Lei Geral de Desapropriações) – Art. 35 (Fundamento para a ação de desapropriação indireta)
  • Código Civil – Art. 1.238, parágrafo único (Fundamento utilizado pelo STJ para definir a prescrição)

Desenvolvimento Teórico

O apossamento administrativo é, em essência, uma falha grave da Administração, que age “como se fosse” uma desapropriação, mas sem o procedimento, a declaração de utilidade pública ou o pagamento prévio. É um ato de fato, não de direito.

graph TD
    A[Apossamento Administrativo] --> B{Natureza Jurídica}
    B --> B1[Ato de Fato]
    B --> B2[Falha Administrativa Grave]

    A --> C[Comportamento da Administração]
    C --> C1["Age 'como se fosse' Desapropriação"]

    A --> D{Ausências Legais}
    D -- X --> E[Procedimento Formal]
    D -- X --> F[Declaração de Utilidade Pública]
    D -- X --> G[Pagamento Prévio]

    style A fill:#f96,stroke:#333,stroke-width:2px
    style B2 fill:#f66,stroke:#333
    style E fill:#ddd,stroke:#999,stroke-dasharray: 5 5
    style F fill:#ddd,stroke:#999,stroke-dasharray: 5 5
    style G fill:#ddd,stroke:#999,stroke-dasharray: 5 5

Requisitos para Configuração

Para que o apossamento administrativo (e a subsequente desapropriação indireta) seja configurado, são necessários três elementos:

  1. Ato Fático da Administração: A posse efetiva do bem por um agente público ou seu delegado (ex: uma concessionária de serviço público).
  2. Ilicitude (Sem Processo Legal): A tomada da posse ocorre à revelia do proprietário e sem a observância do processo formal de desapropriação.
  3. Afetação (Destinação Pública): Este é o requisito crucial. A Administração dá uma destinação pública ao bem (ex: constrói uma rua, uma escola, uma rede de esgoto), tornando o retorno ao status quo ante (a devolução ao proprietário) materialmente impossível ou contrário ao interesse público.
graph TD
    A[Configuração do Apossamento Administrativo] --> B{1. Ato Fático}
    A --> C{2. Ilicitude}
    A --> D{3. Afetação}

    B --> B1[Posse efetiva do bem]
    B --> B2[Agente Público ou Delegado]

    C --> C1[Sem Processo Legal]
    C --> C2[À revelia do proprietário]

    D --> D1[Destinação Pública]
    D1 --> D2[Irreversibilidade do Ato]
    D2 --> E[Status Quo Ante impossível]

    style A fill:#f96,stroke:#333,stroke-width:2px
    style D fill:#f66,stroke:#333,stroke-width:2px
    style E fill:#ddd,stroke:#333

Características Principais

Diferença de Desapropriação (Direta): A desapropriação direta é um procedimento legal, iniciado pelo Poder Público, que segue um rito e culmina no pagamento de indenização (justa e prévia). O apossamento é um ato ilícito que “força” uma indenização posterior.

graph LR
    subgraph Direta ["Desapropriação Direta (Legal)"]
        A1[Poder Público] --> B1[Procedimento Formal]
        B1 --> C1[Indenização PRÉVIA]
        C1 --> D1[Transferência da Propriedade]
    end

    subgraph Indireta ["Apossamento / Indireta (Ilícito)"]
        A2[Poder Público] --> B2[Ato de Fato / Ilegal]
        B2 --> C2[Afetação do Bem]
        C2 --> D2[Indenização POSTERIOR]
    end

    style Direta fill:#e1f5fe,stroke:#01579b
    style Indireta fill:#ffebee,stroke:#c62828

Consequência Jurídica (Desapropriação Indireta): O apossamento é o fato. A desapropriação indireta é a ação judicial que o particular utiliza para remediar o fato. Ele não pode mais pedir a reintegração de posse (pois o bem foi afetado), então ele pede o equivalente econômico: a indenização por desapropriação.

flowchart TD
    Fato[<b>Fato:</b> Apossamento Administrativo] --> Afetacao{Houve Afetação?<br/>Destinação Pública}
    
    Afetacao -- Sim --> Impossibilidade[Retorno ao Status Quo Ante é impossível]
    
    Impossibilidade --> Vetor[Impede: Reintegração de Posse]
    
    Vetor --> Solucao[<b>Remédio:</b> Ação de Desapropriação Indireta]
    
    Solucao --> Final[Conversão em Indenização / Perdas e Danos]

    style Fato fill:#f9f,stroke:#333
    style Solucao fill:#b2dfdb,stroke:#00695c,stroke-width:2px
    style Vetor stroke-dasharray: 5 5

Diferença de Servidão e Ocupação: Na ocupação temporária ou na servidão administrativa, o particular não perde a propriedade; ele apenas sofre uma limitação. No apossamento, há a perda total da propriedade do bem.

graph TD
    A[Intervenção do Estado no Bem] --> B{Grau de Impacto}
    
    B -- "Mínimo / Médio" --> C[Servidão Administrativa ou Ocupação]
    C --> C1[Particular MANTÉM a propriedade]
    C --> C2[Sofre apenas uma Limitação]
    
    B -- "Total / Definitivo" --> D[Apossamento Administrativo]
    D --> D1[Particular PERDE a propriedade]
    D --> D2[Desapropriação de Fato]

    style D fill:#ffcccb,stroke:#f00
    style C fill:#d1ffbd,stroke:#228b22

Procedimento (A Ação do Particular)

O particular que sofre o apossamento deve ajuizar uma “Ação de Desapropriação Indireta”. Esta ação, embora tenha nome de desapropriação, é, na prática, uma ação de indenização por ato ilícito (responsabilidade civil do Estado), que busca a justa indenização que deveria ter sido paga.

flowchart TD
    A[Fato: Apossamento Administrativo] --> B[Reação do Particular]
    B --> C["Ajuizamento da 'Ação de Desapropriação Indireta'"]
    
    subgraph Natureza Juridica ["Natureza Real da Ação"]
        C --> D[Indenização por Ato Ilícito]
        D --> E[Responsabilidade Civil do Estado]
    end
    
    E --> F[Objetivo: Justa Indenização]
    F -.-> G[Compensação pelo que deveria ter sido pago previamente]

    style C fill:#f9f,stroke:#333,stroke-width:2px
    style Natureza Juridica fill:#f5f5f5,stroke:#666,stroke-dasharray: 5 5

Observações Importantes: Prescrição

O ponto mais controverso do tema é o prazo prescricional para o particular ajuizar a ação de desapropriação indireta.

Súmula 119/STJ (Visão Antiga): Fixava o prazo em 20 anos, com base no Código Civil de 1916 (usucapião extraordinária).

Tema 1.019/STJ (Visão Atual): O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em sede de recurso repetitivo, revisou o tema. Com base no Código Civil de 2002 (Art. 1.238, parágrafo único), que prevê um prazo de 10 anos para a usucapião extraordinária caso o possuidor realize obras ou serviços de caráter produtivo ou social no local, o STJ fixou que este é o prazo prescricional para a ação de desapropriação indireta.

graph TD
    A[Prazo Prescricional: Desapropriação Indireta] --> B{Entendimento}

    subgraph Passado ["Súmula 119/STJ (Superada)"]
        B1[Base: Código Civil 1916]
        B2[Prazo: 20 Anos]
        B3[Fundamento: Usucapião Extraordinária Antiga]
        B1 --- B2 --- B3
    end

    subgraph Atualidade ["Tema 1.019/STJ (Recurso Repetitivo)"]
        C1[Base: Código Civil 2002]
        C2[Prazo: 10 Anos]
        C3["Art. 1.238, parágrafo único"]
        C1 --- C2 --- C3
    end

    B --> Passado
    B --> Atualidade

    style Passado fill:#f9f9f9,stroke:#999,stroke-dasharray: 5 5
    style Atualidade fill:#e1f5fe,stroke:#01579b,stroke-width:2px
    style C2 fill:#fff176,stroke:#fbc02d

Verbetes Relacionados

  • Desapropriação indireta
  • Desapropriação
  • Afetação e Desafetação
  • Prescrição
  • Responsabilidade civil do Estado

Fontes e Bibliografia

  • MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores, 2023.
  • DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Forense, 2023.
  • CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Atlas, 2023.