Fundamentação Legal
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Art. 22, inciso I (Competência privativa da União para legislar sobre direito civil e penal).
Art. 22, inciso XX (Competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios).
Decreto-Lei 204/1967 – Dispõe sobre a exploração de loterias (citado como norma de derrogação excepcional de Direito Penal).
Desenvolvimento Teórico
A Competência Legislativa Privativa da União
O cerne da Súmula Vinculante 2 reside na divisão de competências estabelecida pelo federalismo brasileiro. O STF consolidou o entendimento de que a expressão “sistemas de sorteios”, prevista no art. 22, XX, da Constituição, possui uma abrangência ampla, alcançando jogos de azar, loterias e similares. Dessa forma, estados e o Distrito Federal não possuem autorização constitucional para criar leis que regulem essas atividades.
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%% Nós principais
CF[Constituição Federal<br/>Art. 22, XX]
Termo(Expressão: <br/>'Sistemas de Sorteios')
STF{STF: <br/>Súmula Vinculante 2}
%% Definições de Abrangência
Abrangencia[Abrangência Ampla]
Itens[Jogos de Azar,<br/>Loterias e Similares]
%% Consequências de Competência
Uniao[Competência Privativa<br/>da UNIÃO]
Estados[ESTADOS e DF]
Proibicao[Proibidos de Legislar]
%% Relacionamentos
CF -->|Prevê| Termo
Termo -->|Interpretado pelo| STF
STF -->|Define| Abrangencia
Abrangencia -->|Engloba| Itens
STF -->|Estabelece| Uniao
Uniao -->|Exclui competência de| Estados
Estados --> Proibicao
%% Estilização
style STF fill:#f96,stroke:#333,stroke-width:2px
style Uniao fill:#bbf,stroke:#333,stroke-width:2px
style Proibicao fill:#ff9999,stroke:#333,stroke-width:2pxA Natureza Penal da Matéria
Além da competência sobre sorteios, a regulação de loterias e jogos de azar adentra a esfera do Direito Penal. A exploração de loterias é, em regra, uma contravenção penal ou atividade ilícita, salvo se houver uma “norma de isenção” que autorize sua prática. Como a competência para legislar sobre matéria penal é privativa da União (art. 22, I, CF/88), somente uma lei federal pode operar a migração dessa atividade do campo da ilicitude para o da licitude. Portanto, leis estaduais não podem autorizar atividades que a legislação federal considera ilícitas, como foi o caso da discussão sobre bingos.
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%% Nós Iniciais
Atividade[Exploração de Loterias<br/>e Jogos de Azar]
Natureza[Natureza Jurídica: <br/>Matéria Penal]
StatusInicial[Regra Geral: <br/>Contravenção Penal / Ilícito]
%% Competência
CF[Constituição Federal<br/>Art. 22, I]
CompUniao{Competência Privativa<br/>da UNIÃO}
CompEstados[Legislação Estadual]
%% Processo de mudança
LeiFed[Lei Federal]
Isencao[Norma de Isenção]
Migracao(Migração do Status Jurídico)
StatusFinal[Atividade Lícita]
%% Bloqueio Estadual
Bloqueio[Não pode autorizar<br/>o que é ilícito federal]
Exemplo[Ex: Caso dos Bingos]
%% Conexões
Atividade --> Natureza
Natureza --> StatusInicial
StatusInicial -->|Regulada por| CF
CF --> CompUniao
CompUniao -->|Autoriza| LeiFed
LeiFed -->|Pode criar| Isencao
Isencao --> Migracao
Migracao -->|Ilícito -> Lícito| StatusFinal
%% Caminho dos Estados (Negativo)
CompEstados -.->|Tenta regular| StatusInicial
CompEstados -->|Falta de Competência Penal| Bloqueio
Bloqueio --> Exemplo
%% Estilos
style CompUniao fill:#bbf,stroke:#333,stroke-width:2px
style StatusInicial fill:#ff9999,stroke:#333
style StatusFinal fill:#99ff99,stroke:#333
style CompEstados fill:#ddd,stroke:#333,stroke-dasharray: 5 5Distinção entre Competência Legislativa e Material (Evolução Jurisprudencial)
É crucial notar uma distinção importante na jurisprudência mais recente do STF em relação à interpretação desta Súmula. Embora os Estados não possam legislar sobre o sistema de sorteios (criando novos jogos ou regras penais), o STF reconheceu que a Súmula Vinculante 2 não impede a competência material dos Estados para explorar serviços de loteria.
Decisões recentes, como na ADPF 492, esclareceram que a exclusividade da União sobre a prestação dos serviços de loteria (prevista no Decreto-Lei 204/1967) não foi recepcionada pela Constituição de 1988. Assim, os Estados podem instituir e explorar suas loterias, desde que o façam dentro das balizas da legislação federal vigente e que a delegação a agentes privados, se houver, seja precedida de licitação.
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%% Nó Central
Tema[Atividade Lotérica:<br/>Visão Atual do STF]
%% Ramificações Principais
Legislar[Competência LEGISLATIVA<br/>Criar regras, definir crimes]
Explorar[Competência MATERIAL<br/>Prestar o serviço, arrecadar]
%% Caminho Legislativo (Restrito)
Legislar -->|Privativa da| Uniao(UNIÃO)
Legislar -->|Estados| Proibicao[PROIBIDO:<br/>Criar novos jogos ou<br/>regras penais]
Proibicao -.-> SV2[Súmula Vinculante 2<br/>Continua válida]
%% Caminho Material (Permitido)
Explorar -->|Compartilhada| Todos(UNIÃO + ESTADOS)
Explorar -->|Estados| Permissao[PERMITIDO:<br/>Instituir e Explorar<br/>Loterias Estaduais]
%% Fundamento e Condições
Permissao -.-> ADPF492[ADPF 492:<br/>Monopólio da União<br/>Não Recepcionado]
Permissao --> Condicoes{Condições}
Condicoes -->|1| Balizas[Seguir regras da<br/>Lei Federal vigente]
Condicoes -->|2| Licitacao[Licitação prévia<br/>se delegado a privados]
%% Estilização
style Uniao fill:#ff9999,stroke:#333
style Proibicao fill:#ffcccc,stroke:#333,stroke-dasharray: 5 5
style Todos fill:#99ff99,stroke:#333
style Permissao fill:#ccffcc,stroke:#333
style ADPF492 fill:#ffffcc,stroke:#333,stroke-width:2pxA Questão dos Bingos
A edição da Súmula gerou confusão sobre uma possível liberação dos bingos. O STF, contudo, esclareceu que o enunciado não permitiu nem liberou a exploração dessa atividade. Pelo contrário, ao reafirmar a competência da União, o Tribunal confirmou que, sem uma lei federal específica autorizando os bingos (norma de isenção penal), sua exploração permanece ilícita, não podendo leis estaduais disporem em sentido contrário.
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%% Evento Inicial
SV2[Edição da Súmula Vinculante 2]
%% O problema
Confusao(Geração de Confusão:<br/>'Liberou os Bingos?')
%% A Decisão
STF{STF Esclarece}
%% Caminho da Lógica
SV2 --> Confusao
Confusao --> STF
STF -->|Não!| NaoLiberou[Súmula NÃO permitiu<br/>nem liberou a atividade]
NaoLiberou --> Reafirmacao[Reafirmação da<br/>Competência da União]
Reafirmacao --> Requisito{Existe Lei Federal<br/>de isenção?}
Requisito -- Não --> Conclusao[Exploração permanece<br/>ILÍCITA]
%% Consequência para Estados
Conclusao -.-> Estados[Leis Estaduais:<br/>Não podem dispor em<br/>sentido contrário]
%% Estilização
style Confusao fill:#fff,stroke:#f96,stroke-width:2px,stroke-dasharray: 5 5
style STF fill:#f96,stroke:#333,stroke-width:4px
style Conclusao fill:#ff9999,stroke:#333,stroke-width:2px
style Estados fill:#ddd,stroke:#333Jurisprudência Relevante
Tribunal: STF
Processo: ADPF 492 (Julgamento em 30/09/2020)
Tese Resumida: A competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios não exclui a competência material dos Estados para explorar atividades lotéricas. A Súmula Vinculante 2 veda a inovação legislativa estadual sobre o tema, mas não a exploração do serviço dentro das regras federais.
Processo: ARE 1.548.004 AgR (Julgamento em 01/07/2025)
Tese Resumida: A jurisprudência atual distingue a competência legislativa da União da competência material dos Estados. É válida a exploração estadual de loterias se observada a lei federal e, em caso de delegação a privados, a exigência de licitação.
Verbetes Relacionados
Competência Privativa da União
Federalismo
Jogos de Azar e Contravenções Penais
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
Súmula Vinculante
Fontes e Bibliografia
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 2.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 492, Relator Min. Gilmar Mendes. Diário de Justiça Eletrônico, 15 dez. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 1.548.004 AgR, Relator Min. Flávio Dino. Diário de Justiça Eletrônico, 08 jul. 2025.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2.847, Relator Min. Carlos Velloso. Diário de Justiça, 26 nov. 2004.